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Colunas Paulo Roberto de Almeida

08/07/2010  |  domtotal.com

A falência da assistência oficial ao desenvolvimento

O conceito de cooperação, num entendimento puramente formal da palavra, implica uma ação voluntária de dois ou mais parceiros em prol de objetivos comuns, sendo subjacente ou implícita a ideia de que, juntos, eles conseguirão fazer algo que talvez não pudessem alcançar isoladamente.

Nessa compreensão, a realidade da cooperação é relativamente recente na comunidade internacional, posto que até o advento dos primeiros organismos intergovernamentais, a partir de meados do século 19, e mais especificamente da ONU, um século depois, não havia espaços políticos ou instrumentos para o estabelecimento de uma cooperação genuína entre Estados soberanos.

Até então, a realidade das relações entre Estados era feita, na melhor das hipóteses, de concorrência em bases autônomas, ou, na pior, de animosidade ou de hostilidade, que podiam resultar, inclusive, em conflitos militares, sendo muito comum a relação de dominação, de exploração e de subordinação entres os países.

Na acepção moderna do termo, a realidade da cooperação está intrinsecamente ligada aos objetivos da Carta da ONU e à atuação de suas agências especializadas, nos diversos campos estabelecidos desde 1945, e que vem sendo ampliados gradualmente desde então, sempre quando novos temas – energia nuclear, direito do mar, meio ambiente, direitos da criança e da mulher, habitação, e vários outros – recolhem certa unanimidade dos Estados no sentido de seu tratamento multilateral.

Os dois objetivos prioritários da ONU são a cooperação entre os Estados para a preservação da paz e da segurança internacional e para promover o desenvolvimento dos povos dos países membros. Obviamente, como não se pode contornar a questão central do poder – ou seja, quem manda e quem obedece –, a ONU (como, antes dela, a Liga das Nações) não poderia dar um encaminhamento satisfatório ao primeiro conjunto de objetivos sem fixar mecanismos não igualitários de resolução de disputas, hoje consolidados no seu Conselho de Segurança (não muito diferente do sistema oligárquico da Liga); aí não se trata tanto de cooperação, mas de coerção, o que, também, é por vezes necessário e, em certas circunstâncias, até incontornável (como quando certos Estados “vilões” ameaçam a paz e a segurança internacionais, por exemplo).

Descontados, porém, os poucos episódios de coerção multilateral – ou seja, as operações de peace keeping (muitas) ou de peace making (pouquíssimas) da ONU – a maior parte da agenda onusiana (PNUD e a dúzia de agências especializadas atuantes) está prioritariamente voltada para a cooperação ao desenvolvimento, cenário que implica a mesma relação desigual já existente na questão do poder, ou seja, países que prestam cooperação, de um lado, e países que recebem cooperação, de outro.

Esse tipo de relação assimétrica – que desde o início da ONU dividiu os países em desenvolvidos e em desenvolvimento, com a situação bizarra, mas temporária, dos chamados “socialistas” – tem sido preservado desde então, sem mudanças relevantes ou significativas no plano das capacitações nacionais.

Em outros termos, a interação entre cooperação e desenvolvimento não parece ter produzido os resultados esperados pelos seus promotores multilateralistas de 60 anos atrás. A questão, portanto, que deve ser colocada de forma clara é se esse tipo de ação cooperativa, nas formas que vêm sendo prestadas tradicionalmente, pode, de fato, produzir o que propõe, ou seja, desenvolvimento.

O registro histórico do período transcorrido desde a aplicação sistemática e institucional da cooperação técnica ao desenvolvimento só pode ser avaliado em categorias inferiores, do tipo sucesso moderado até o fracasso evidente, numa gradação que possui vários casos de lento progresso, mas nenhum de rápida prosperidade em direção ao desenvolvimento.

A realidade do desenvolvimento mundial, nos últimos dois séculos e meio – grosso modo, desde o início da Revolução Industrial – não foi feita de grandes alterações na quase imóvel hierarquia econômica do desenvolvimento: a despeito do desaparecimento de alguns grandes impérios e a descolonização completa do chamado Terceiro Mundo, a grande divergência se manteve praticamente intacta durante a maior parte do período. Os que já eram desenvolvidos no século 19 continuaram desenvolvidos no decorrer do século 20, e as economias atrasadas e periféricas permaneceram, em grande medida, atrasadas e periféricas.

Os únicos países a terem saltado a barreira do desenvolvimento durante esse período foram, de uma parte os nórdicos, de outra, o Japão, todos por terem reunido condições culturais e institucionais que resultaram num processo autogerado de crescimento sustentável e transformador das antigas estruturas conservadoras e fixadas na economia primária.

A situação não conheceu mudanças notáveis durante a maior parte do século 20, sendo apenas alterada pela emergência de algumas nações asiáticas à plena capacitação industrial, logo sendo chamados de NICs, ou novos países industriais. Coréia do Sul, Taiwan, Hong Kong e Cingapura são provavelmente os únicos exemplos de países que alcançaram o desenvolvimento na segunda metade do século 20, tendo partido de patamares quase tão medíocres quanto os da maioria dos países da Ásia, da África e da América Latina, que, aliás, ainda patinam no subdesenvolvimento.

Instrutivo constatar que nem o Japão ou os nórdicos, nem qualquer um dos países que se qualificaram posteriormente deveram a melhoria de suas situações respectivas à cooperação ao desenvolvimento. E resulta pelo menos estranho que dos países que mais receberam cooperação ao desenvolvimento desde os anos 1950 – como os africanos, em cifras equivalentes a muitas dezenas de bilhões de dólares – nenhum conseguiu escapar do não-desenvolvimento.

De fato, como confirmado pelo livro frustrante, mas realista, de William Easterly, The White Man’s Burden, os sistemas multilateral e bilaterais de assistência oficial ao desenvolvimento, mantidos essencialmente pelos países ocidentais de economia capitalista avançada, desembolsaram, nas últimas cinco décadas até meados da década passada (seu livro foi publicado em 2006), cerca de US$ 2,3 trilhões nos países mais carentes do globo, sem que a distância com relação aos países mais desenvolvidos tenha diminuído: ao contrário, em alguns casos ela até aumentou.

The White Man’s Burden foi escrito, aliás, a partir da percepção que a AOD – como é frequentemente chamada a cooperação oficial ao desenvolvimento – fracassou redondamente em cumprir os objetivos que lhe tinham sido fixados desde a primeira década onusiana de cooperação pela via de programas oficiais (grosso modo a partir da descolonização, nos anos 1960). Ele constatou o fracasso parcial ou completo da maior parte dos programas implementados, e até uma diminuição do ritmo de crescimento econômico em vários dos casos investigados de países que mais receberam ajuda externa.

Isso não quer dizer que essa ajuda seja absolutamente ineficaz, podendo ser útil, ou até mesmo necessária, nos casos mais dramáticos de inexistência de estruturas físicas e institucionais de um Estado ‘normal’ e de grande atraso educacional. Mas ela não é decisiva, ou suficiente, a ponto de mudar os dados básicos de um país que não consiga reunir ele mesmo as condições para um processo endógeno de desenvolvimento (que implica a manutenção de um processo contínuo e sustentável de crescimento econômico, com transformações estruturais via inovações tecnológicas e distribuição social dos resultados da prosperidade assim criada).

Ao contrário, ‘excesso’ de ajuda pode até prejudicar o processo de desenvolvimento, ao tornar o país em questão dependente da assistência externa, quando ele deveria estar buscando suas próprias fontes de crescimento num ciclo autogerado de investimento produtivo, poupança e atividades empreendedoras.

Os exemplos enunciados no livro de Easterly – que trabalhou na cooperação internacional para o desenvolvimento no quadro do Banco Mundial durante 16 anos, tendo saído justamente por discordar das abordagens convencionais nessa área – são dramáticos e eles evidenciam um divórcio quase completo entre as intenções e os resultados. Um dos gráficos mais eloquentes de seu livro (p. 46) registra uma notável inversão das curvas de AOD e de crescimento: de 1970 a 2000, a ajuda externa aumenta de 5,5% a 18% como proporção do PIB na África, ao mesmo tempo em que as taxas de crescimento do PIB per capita declinam de 2% a 0%, sendo que em vários anos da década de 1990 foi bem menos do que isso, registrando valores negativos.

Obviamente, muito do fracasso pode ser explicado pela chamada “falência dos Estados” – crises políticas, conflitos étnicos, guerras civis etc. – mas a ajuda também contribuiu para “dopar” (no pior sentido possível, isto é, de drogar) as administrações nacionais, desviando-as de suas responsabilidades primárias pelos próprios processos de desenvolvimento, carreando um “maná” externo que frequentemente era desviado para bancos no exterior.

Em vários casos, a ajuda externa passou a representar uma fração significativa dos orçamentos nacionais, criando uma dependência estrutural que só pode deformar ainda mais o funcionamento normal de um Estado (supondo-se que este não seja dominado por grupos políticos que Easterly não hesita em chamar de “gangsters”, tal a semelhança com “colegas” dedicados inteiramente ao crime em outras circunstâncias e países).

Em resumo, a cooperação não tem a capacidade de mudar o destino dos países se os recebedores não souberem se organizar para inserir a economia nacional nos circuitos da economia mundial, pelo lado do comércio e dos investimentos, não pela vertente da assistência externa. Em retrospecto, a única ajuda a ser prestada por países ricos aos países pobres deveria ser aquela que simplesmente qualifica a população desses últimos no domínio do ensino universal de base e aquele técnico-profissional; todo o resto deveria ser deixado em segundo ou terceiro plano.

Mas esta é uma lição que não precisaria estar sendo repetida agora, tendo sido recomendada desde antes das independências africanas por um economista britânico trabalhando na África oriental inglesa (Quênia e Tanganica, atual Tanzânia), Peter Bauer.

Ao analisar as perspectivas de crescimento e desenvolvimento das colônias que se preparavam para tornar-se Estados independentes, Bauer recomendou que, sobretudo, eles não fossem objeto de ajuda, e sim beneficiados pela abertura dos mercados dos países desenvolvidos a seus produtos de exportação, ou seja, que sua inserção internacional se desse pelo lado do comércio exterior, não pela via da ajuda oficial ou da “cooperação ao desenvolvimento”.
Ele não foi ouvido, e deu no que deu: a África continua tão subdesenvolvida – talvez mais – do que à época das descolonizações, quando o aparato estatal deixado pelos colonizadores ainda funcionava razoavelmente bem. Depois disso, a deterioração foi constante, em alguns casos de maneira acelerada (ou induzida por verdadeiros larápios oficiais, como o presidente Mobuto, do ex-Congo Belga, que já foi Zaire, e que continua retrocedendo na escala do desenvolvimento).


Paulo Roberto de Almeida é doutor em Ciências Sociais pela Universidade de Bruxelas (1984). Diplomata de carreira desde 1977, exerceu diversos cargos na Secretaria de Estado das Relações Exteriores e em embaixadas e delegações do Brasil no exterior. Trabalhou entre 2003 e 2007 como Assessor Especial no Núcleo de Assuntos Estratégicos da Presidência da República. Autor de vários trabalhos sobre relações internacionais e política externa do Brasil.






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