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Colunas Paulo Roberto de Almeida

19/05/2011  |  domtotal.com

Balanço do governo Lula: evolução do setor externo - II

O presente ensaio dá continuidade à série iniciada com o trabalho anterior, publicada sob o título “Balanço do governo Lula, 2003-2010: uma avaliação não complacente”, que se ocupou basicamente do crescimento da economia e dos dados macroeconômicos no plano interno. Este aqui pretende realizar o mesmo tipo de exercício para os desafios que se apresentaram ao governo Lula na frente externa da economia. Os elementos factuais e analíticos relativos, de um lado, às políticas sociais e, de outro, à governança, serão deixados para ensaios adicionais na mesma categoria de balanço, a serem realizados oportunamente.

Para os interessados em dados numéricos, as cifras mais importantes a respeito do desempenho comparado dos países nos principais campos da atividade econômica, ranqueados por país, podem ser conferidas no site Indexmundi.

Navegando na bonança como nunca antes na história mundial

Nunca antes na história econômica mundial, pelo menos desde o início da crise dos anos 1970 – que começou com a ruptura unilateral americana, em 1971, do sistema monetário estabelecido em Bretton Woods (1944), seguido logo depois pela primeira crise do petróleo, em 1973 – se tinha registrado na economia mundial um crescimento tão rápido, e tão disseminado em diversas regiões, quanto no período posterior aos ataques terroristas contra os Estados Unidos, em 2001.

Reagindo ao que poderia ter sido um desastre econômico de proporções razoáveis, as autoridades monetárias americanas reduziram rapidamente as taxas de juros (mais de três pontos de uma única vez) e as mantiveram em patamares ínfimos durante muito tempo, pelos três anos seguintes pelo menos. Elas garantiram, assim, um retorno quase imediato ao crescimento, ao preço, porém, do incentivo ao consumo e aos investimentos imobiliários que iriam se refletir mais à frente, com a criação de bolhas no setor da construção civil, repercutidos e realimentados pela alavancagem financeira excessiva.

Muitos economistas alertaram para a insustentabilidade, no médio prazo, dos padrões de expansão, entre eles Nouriel Roubini – chamado, nos meios financeiros, de Mister Doom, ou Senhor Apocalipse – mas pode-se também dizer que o processo beneficiou o mundo inteiro, enquanto durou. Lula foi um dos muitos “profetas do passado” que se apressaram em criticar os “especuladores de Wall Street” e os erros da política econômica dos Estados Unidos como responsáveis pelo desastre, esquecendo-se, porém, de agradecer aos mesmos atores econômicos pela excepcional fase de expansão da economia mundial que beneficiou enormemente o Brasil.

Com efeito, a prodigalidade consumista americana e a disposição chinesa em financiar os déficits gêmeos dos Estados Unidos, investindo grande parte do saldo conquistado na relação comercial bilateral em bônus do Tesouro americano – o que nada mais era do que as duas faces da mesma moeda – foram os responsáveis pelo grande crescimento econômico mundial e pelo aumento vertiginoso dos fluxos comerciais e financeiros.

Foi, portanto, menos por virtudes da política econômica do governo do que pela conjuntura econômica favorável no plano externo que o Brasil surfou nessa onda de crescimento como poucas vezes tinha tido a oportunidade de fazê-lo em sua longa história como exportador de commodities. De fato, o Brasil foi mais comprado do que vendeu nos mercados internacionais, em especial em sua relação com a China, convertida em primeiro parceiro comercial ao longo de vários anos de crescimento contínuo – embora desequilibrado – da relação comercial bilateral.

Prova disso é que o aumento das exportações se deu mais pelo lado dos valores do que dos volumes, em função de altas extraordinárias nos preços das principais matérias-primas exportadas pelo Brasil. O crédito incumbe, portanto, mais ao agronegócio e à principal empresa privada de mineração do Brasil, do que ao governo Lula, embora ele tenha procurado se vangloriar de estar criando uma “nova geografia comercial internacional”.

Na verdade, essa “nova geografia”, que o governo Lula pretendia impulsionar do lado do comércio Sul-Sul, já existia há muito tempo, representada pelo aumento maciço de exportações de manufaturados a partir de emergentes dinâmicos, em especial os asiáticos, em direção dos mercados desenvolvidos, oportunidades perdidas pelo Brasil, empenhado politicamente em aumentar suas exportações para países africanos e latino-americanos (o que não é errado, em si, desde que não represente uma concentração indevida em mercados pouco dinâmicos ou apresentando eventuais problemas de liquidação de créditos comerciais, como ocorreu no boom brasileiro de exportações de manufaturados dos anos 1970, para os mesmos mercados, e que resultaram em diversos calotes comerciais na década seguinte).

A demanda externa representou, de fato, um grande estímulo ao crescimento econômico no Brasil. Ainda assim, numa fase de grande expansão da economia mundial, o Brasil cresceu, na média, menos da metade das taxas do crescimento do PIB global e três vezes menos do que os emergentes mais dinâmicos. O único motivo, obviamente, é o tradicional estrangulamento macro e microeconômico do Brasil, representado pela insuficiência de investimentos e de infraestrutura e pelo chamado “custo-Brasil” – a enorme carga tributária, o custo do capital e as dificuldades burocráticas que penalizam as atividades produtivas de maneira geral e a indústria de manufaturados em particular.

O governo Lula pouco ou nada fez para remover esses obstáculos a um crescimento mais vigoroso da economia, limitando-se a anunciar planos de estímulo à indústria e ao comércio exterior que raramente foram implantados de maneira consequente ou continuada.

Comércio exterior: avanços e recuos num setor de forte competição

A política comercial do governo Lula começou, na verdade, por um esforço de contenção de comércio, não do seu aumento, representado pela tentativa, aliás bem sucedida, de “implodir” a Alca, o projeto americano de uma zona de livre comércio hemisférico.

Alegando “assimetrias” entre os países e desequilíbrios nas relações econômicas – o que objetivamente existe em quaisquer outras relações econômicas, com quaisquer outras regiões e parceiros – a atitude do governo consistiu em travar essas negociações – no que foi ajudado pela Venezuela e pela Argentina – na ingênua esperança de que um acordo entre o Mercosul e a União Europeia resultasse mais favorável ao Brasil, esquecendo-se de que os europeus só estavam negociando um acordo comercial justamente para compensar eventuais vantagens de acesso aos mercados latino-americanos a serem obtidos pelos Estados Unidos.

Era óbvio a qualquer observador mais atento – mas talvez não a certos círculos do poder – que, uma vez retirada a “ameaça” do acesso preferencial e da perda de mercados, os europeus se mostrariam bem mais relutantes em fazer aos países membros do Mercosul as concessões agrícolas que os americanos relutavam igualmente em efetuar – sendo que os europeus sempre foram muito mais protecionistas nessa área do que os próprios americanos.

O fato é que, a despeito do aumento contínuo nos valores acumulados das exportações brasileiras, essas foram sendo crescentemente representadas pelas matérias-primas e perdendo espaço nos mercados mais dinâmicos, embora ganhando em concentração no mercado chinês, que, aliás, reproduz o típico padrão Norte-Sul condenado por gerações de economistas “progressistas”.

O aumento do comércio com parceiros não tradicionais – na África e no Oriente Médio em especial – foi apresentado pelo governo como resultado de sua política de diversificação das exportações do Brasil e de implantação da “nova geografia comercial”, sem mencionar que esse crescimento se dava a partir de patamares muito baixos, envolvia valores nem sempre muito expressivos e, mais importante, quem estava exportando, na verdade, eram empresários privados, não agências governamentais. Todo governo, em qualquer país, tem como obrigação desvendar novos mercados para as empresas privadas, se esforçando ao mesmo tempo para não perder os espaços já conquistados, o que infelizmente ocorreu no caso do Brasil nos mercados mais tradicionais.

Cabe registrar, igualmente, o tratamento leniente concedido pelo governo no caso do protecionismo argentino, abusivo e ilegal, segundo as normas do Mercosul e da própria OMC, redundando em perdas para os exportadores brasileiros. O governo também teve a infeliz ideia de criar um “programa de substituição de importações” de âmbito regional, pretendendo realizar um esforço de promoção comercial ao contrário, isto é, cumprindo funções que deveriam ser assumidas pelos governos dos países vizinhos desejosos de conquistar o mercado brasileiro.

Apoiando-se nos saldos desfavoráveis aos países vizinhos no comércio bilateral – o que também é o resultado de um protecionismo inerente à política comercial do Brasil – o presidente chegou inclusive a propor uma sugestão esdrúxula aos importadores brasileiros, a de que eles importassem mais dos parceiros regionais, mesmo que os produtos fossem comparativamente mais caros, apenas para demonstrar “generosidade” para com países supostamente “menos desenvolvidos” do que o Brasil: obviamente, nenhum deles se deixou seduzir por tão estapafúrdia proposta.

Convergência macroeconômica: o Brasil no contexto mundial

Nem tudo foram tropeços na área econômica, sobretudo porque o governo teve o bom senso de preservar as escolhas fundamentais feitas no governo anterior quanto aos principais pilares da gestão macroeconômica: metas de inflação, flutuação cambial e responsabilidade fiscal, que são critérios básicos utilizados por dezenas de outros países na condução de suas políticas fundamentais.

O Brasil ganhou em respeito e audiência internacional justamente porque foi preservada a estabilidade econômica, embora durante a maior parte do período o crescimento tenha permanecido lento e instável; a inflação também continuou controlada, ainda que a taxas superiores ao dobro da média mundial, graças bem mais aos esforços do Banco Central do que à colaboração do resto do governo; deve-se registrar que grande parte das pressões inflacionárias é “encomendada” pelo próprio governo, ao manter revisão tarifária de setores administrados e metas de inflação persistentemente altas.

As contas fiscais estão relativamente ajustadas, mas ao preço da constante elevação dos tributos, cuja carga sobe a cada ano; os gastos correntes do governo, mas não os seus investimentos produtivos ou em infraestrutura, seguem elevados, inclusive porque o governo tem sido generoso com os seus próprios mandarins; alguns economistas e mesmo setores do governo ainda se revoltam contra o superávit primário, como se existisse a opção de não pagar a dívida interna, ainda em expansão, mas com níveis maquiados por expedientes contábeis pouco recomendáveis no âmbito do Tesouro.

Na área cambial, o governo atual pratica o que, no precedente, seus economistas chamavam de “populismo cambial”, ou seja, a valorização contínua da moeda, mesmo sob protesto de industriais e exportadores. Todo governo, diga-se de passagem, aprecia essa valorização cambial, pois dá a impressão de que todo mundo ficou mais rico – e a classe média adora viajar ao exterior, para tentar escapar de preços que são abusivos no mercado interno – e ajuda no combate à inflação, sempre uma ameaça aos mais pobres. O governo tenta contornar o problema da valorização cambial acumulando reservas absurdamente altas, que trazem um enorme custo fiscal, espertamente obscurecido por ele.

No cômputo geral, considerando-se o estímulo dado às importações e o desestímulo criado contra as exportações, essa situação provoca elevação do déficit em conta corrente, apenas compensado temporariamente pela entrada vigorosa de investimentos estrangeiros. Grande parte desses recursos é de natureza puramente financeira, e pode reverter facilmente num momento de aumento da desconfiança. O futuro, aqui, é incerto, portanto, embora se possa prever uma futura desvalorização com base nos déficits que vem sendo acumulados atualmente.

No plano da governança mundial, prevalece a ilusão – não apenas no Brasil, mas partilhada igualmente por outros países – de que o G20 financeiro será capaz de restabelecer as bases do crescimento mundial com base na coordenação das políticas econômicas nacionais, objetivo que jamais foi alcançado pelo G7, e que por óbvias razões tampouco será logrado pelas duas dezenas de economias com objetivos conflitantes.

A chave do sucesso econômico, como sempre ocorre, são ganhos contínuos de produtividade, com base na boa gestão das contas públicas, boa infraestrutura e ambiente microeconômico – dotado, sobretudo, de capital humano de alta qualidade – e preservação do valor de compra da moeda nacional. Como sempre ocorre, também, abertura ao comércio internacional e aos investimentos estrangeiros são bem vindos, dois traços que o Brasil ainda precisa reforçar em sua economia.

Paulo Roberto de Almeida é doutor em Ciências Sociais pela Universidade de Bruxelas (1984). Diplomata de carreira desde 1977, exerceu diversos cargos na Secretaria de Estado das Relações Exteriores e em embaixadas e delegações do Brasil no exterior. Trabalhou entre 2003 e 2007 como Assessor Especial no Núcleo de Assuntos Estratégicos da Presidência da República. Autor de vários trabalhos sobre relações internacionais e política externa do Brasil.






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