Direito

13/09/2017 | domtotal.com

Multifacetas do processo administrativo na atualidade

Prefeitos, vereadores e servidores municipais também têm o dever de zelar pelo bom uso do dinheiro público, sob pena de responderem por seus atos.

Legisladores municipais também podem ser investigados ou processados por conduta incompatível com o decoro do cargo ou da função que exercem.
Legisladores municipais também podem ser investigados ou processados por conduta incompatível com o decoro do cargo ou da função que exercem. (Abraão Bruck/CMBH)

Por Alandeberg de Oliveira Lopes*

A administração pública, seja ela em âmbito federal, estadual ou municipal, rege-se por princípios básicos (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência) e atos normativos (portaria, decreto, medida provisória, lei) que têm por finalidade o funcionamento ideal da máquina administrativa e a garantia do interesse público. Quando falamos em interesse público, nos referimos a todo e qualquer ato que prejudique o cidadão, a cidade, a governabilidade e também o país. Os recentes flagrantes de corrupção não só escancararam diversas afrontas aos princípios administrativos e às leis, como também trouxe ao mundo jurídico o fenômeno da delação premiada e da repratriação de dinheiro movimentado de forma ilegal.

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Esses instrumentos, fundamentais para alcançar a verdade dos fatos e para recompor o dinheiro público usurpado, respectivamente, se tornaram, no âmbito federal, eficazes meios jurídicos, principalmente para o Ministério Público Federal, para frear o que se tem chamado de institucionalização do crime. No âmbito dos estados, é recorrente a veiculação nos jornais de governadores, vice-governadores, secretários de governo, sendo investigados ou processados por conduta incompatível com o decoro do cargo ou da função que exercem.

Na gestão pública municipal não é diferente. O prefeito, os vereadores e os servidores públicos também têm o dever de zelar pelo bom uso do dinheiro público, sob pena de também responderem pelos seus atos. Entretanto, no âmbito municipal pouco se vê falar em delação ou repatriação. Ainda que não seja o único, o instrumento mais utilizado para verificar possível conduta danosa aos cofres públicos ou apurar qualquer transgressão por parte dos servidores, sejam efetivos ou ocupantes de cargos de livre nomeação e exoneração e agentes políticos de forma geral é o processo administrativo, que pode ou não ser precedido de outro instrumento jurídico denominado sindicância administrativa disciplinar.

Inicialmente é bom salientar que a sindicância administrativa disciplinar e o processo administrativo disciplinar podem ser instaurados em qualquer esfera de governo. Na União, o processo administrativo é regulamentado pela Lei Federal 9.784/1999 e serve como parâmetro para as leis dos estados e também para as de municípios. Cada estado do Brasil e seus municípios possuem ou devem possuir legislação própria, a fim de ajustar cada caso ao regramento legal e às sanções nele previstas, tendo em vista sua esfera de atuação.

A lei que regula o processo administrativo no âmbito do município pode receber status de lei complementar. A lei complementar equipara-se à Lei Orgância do Município que, por sua vez, pode ser equiparada a uma forma de Constituição Municipal. Desta forma, este instrumento é tão importante para o município quanto a Constituição é para o Brasil, guardadas as devidas proporções. Nesse sentido, havendo denúncia de alguma transgressão à Lei (em sentido geral) do município, a Corregedoria Geral deste ente federado pode instaurar a já citada sindicância administrativa para apurar evidências de verdade dos fatos e, caso constatado a materialidade do ato ilícito, indicar ao corregedor do município a instauração do processo administrativo disciplinar ou ainda instaurá-lo diretamente.

Vale mencionar que enquanto a sindicância administrativa possui caráter inquisitório, ou seja, não admite a participação do denunciado, o processo administrativo, após instaurado pelo chefe do Poder Executivo, garante ao investigado a possibilidade de exercer o contraditório e sua mais ampla defesa. Ao fim da investigação, o processo pode ser arquivado (se não houver provas suficientes para aplicação da sanção administrativa cabível) ou o denunciado pode sofrer punição que varia de advertência à exoneração. Ainda que não haja sanção, o investigado poderá responder judicialmente por danos cíveis e penais que por ventura possa ter causado à administração em decorrência de sua ingerência no exercício da função pública.

Longe de estar vinculado tão somente a este tipo de caso, o processo administrativo pode ser essencial para o processo de seleção de famílias para o Programa Minha Casa Minha Vida, do governo federal; para por fim a impasses tributários, oriundos de dívidas não tributárias decorrentes, por exemplo, de multa de trânsito ou aplicadas por autarquias (empresas públicas); apurar falta de decoro parlamentar; verificar o cumprimento adequado da prestação de serviços públicos e, em um sentido mais amplo, determinar a continuidade do governo (municipal) através de processos específicos como CPI ou cassação de mandato.

Em relação a estes últimos, muito se discute a eficácia da decisão administrativa e da possiblidade de judicialização da demanda. De fato a questão é bastante controvérsa, não só porque a decisão administrativa não partiu de um juiz (vez que geralmente as decisões partem de um colegiado que compõe a Comissão Processante) como também porque, em princípio, a decisão administrativa não faz coisa julgada material, ou seja, não é irrecorrível e pode perfeitamente ser levada à apreciação do Judiciário. Isto se deve, em muito, pela cultura do ordenamento jurídico brasileiro que, até antes da promulgação do Novo Código de Processo Civil, em 2015, possibilitava inúmeros recursos no âmbito judicial, criando no jurisdicionado uma sensação de impunidade e também pela ausência de gestores e legisladores (municipais, estaduais e federais) que incentivem a elaboração de textos normativos que impossibilitem que certas matérias de sua competência sejam levadas à apreciação do Judiciário.

Nesse sentido, a criação, no âmbito do município, do Tribunal de Impostos e Taxas, desde que devidamente prevista a impossibilidade de se discutir o julgado no Judiciário, pode representar eficaz alternativa para diminuir a quantidade de demandas tributárias (como dívidas fiscais) enviadas às Varas de Fazenda Pública de todo o país. Nesse contexto, além das execuções fiscais serem tratadas tão somente no âmbito administrativo, com mais possibilidades de sucesso na composição do conflito, os municípios e o próprio Judiciário reduziriam consideravelmente as despesas com o aparato processual.

Outro fator que também chama muita atenção quando se fala em processo administrativo é quanto à sua prescrição. Isso porque quando se instaura um processo administrativo é preciso considerar que o procedimento não pode se perpetuar ao longo do tempo. Desta forma, impõe-se ao chefe do Executivo e ao corregedor do município, instaurador do procedimento, o estabelecimento de um prazo máximo para a finalização dos trabalhos. Daí surge o primeiro ponto de interrogação: pode o processo administrativo superar de forma consideravel o tempo pré-fixado na portaria ou decreto que determina sua instauração? Não. Se assim fosse, não teria declarado o Superior Tribunal de Justiça, quando do julgamento do REsp 1.401.371/PE em 2014, que o processo administrativo paralisado por mais de três anos não tem como ser reanalisado juridicamente.

Nesta ótica, perde o ente (no caso o município) o direito de processar e julgar o jurisdicionado, inviabilizando em decorrência do decurso do tempo a possibilidade de análise do caso e das provas produzidas no processo pelo Judiciário. Contudo, a impossibilidade de reanálise do processo administrativo pela Justiça é exceção e não regra. Apesar de o processo administrativo estar assegurado na Constituição Federal, tem ele, por ora, o fim de cumprir protocolos ou meras formalidades. Importantíssimo na gestão administrativa, ele efetivamente alcança pouco espaço quando o assunto é subsidiar a instrução processual, principalmente em demandas que necessitam de mais esclarecimentos e que não discutam matéria exclusivamente de Direito, tendo em vista que as provas nele colhidas não possuem caráter absoluto e dificilmente o magistrado se utiliza do processo administrativo para formar convicção para o julgamento.

Percebe-se além de grande despreparo por parte dos operadores da administração na condução do processo administrativo, forte ingerência política que combina interesses pessoais e vantagens possivelmente indevidas, que maculam todo o processo, enfraquecendo o sistema. Por isso, o fortalecimento deste instrumento como meio adequado de preservar a coisa pública passa necessariamente pela (re)construção do novo cidadão brasileiro.

*Alandeberg de Oliveira Lopes é advogado, coordenador de Apoio Legislativo na Câmara Municipal de Sete Lagoas, conselheiro Municipal de Proteção e Defesa do Consumidor, especialista em Direito Público e em Gestão de Políticas Públicas, pós-graduando em Gestão Pública.

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