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25/06/2019 | domtotal.com

Gestão de obras públicas - Engenharia X administração pública

Construir não é uma tarefa fácil para ninguém.

O que torna então uma obra pública tão complicada e morosa na sua conclusão?
O que torna então uma obra pública tão complicada e morosa na sua conclusão? (Antonio Cruz/Agência Brasil)

Por Luciana Nunes de Magalhães e Ricardo Luiz Barbosa Guimarães *

A administração de uma obra em esfera pública deveria acompanhar as premissas da gestão no setor privado, de acordo com os ensinamentos acadêmicos. Em ambas, todas as etapas são observadas, desde o seu planejamento até a verificação final de sua entrega definitiva. O que torna então uma obra pública tão complicada e morosa na sua conclusão? 

Projetos elaborados de forma incompleta, a necessidade de seguir uma legislação rigorosa, falta de profissionais da área de engenharia durante o processo, falta de conhecimento da legislação nas particularidades que envolvem uma obra civil, as etapas burocráticas que tornam os gestores administrativos reféns de pareceres e procedimentos excessivos e, não menos importante, as interrupções da obra por falta de disponibilidade de recursos financeiros.

Construir não é uma tarefa fácil para ninguém. Requer um bom planejamento e acompanhamento por parte de uma equipe técnica competente formada, no mínimo por engenheiros e arquitetos, esses essenciais para obter um bom resultado.

Cabe ao  profissional da engenharia que irá acompanhar a execução de uma obra junto a um gestor da administração pública, obrigatoriamente, possuir registro legal no Conselho Regional de Engenharia e Agronomia (Crea) do estado, onde a obra é executada atividades periódicas até a finalização e entrega da obra, ser responsável por acompanhar cada etapa direto no canteiro de serviços, fazendo os registros pertinentes e realizando medições e conferências de cronogramas, resolvendo questões técnicas e ajustes de sua competência. Sua atuação, portanto, está ligada a execução físico e financeira do contrato assinado com a construtor. Portanto, a execução (construtora) e a fiscalização (gestor público e engenheiro fiscal) trabalham em conjunto para o interesse público.

A questão é que, muitas vezes, a área pública não dispõe da presença desses profissionais cabendo à servidores sem conhecimento técnico acompanhar e atestar os serviços realizados pelas construtoras contratadas, além do dever de obedecer a uma legislação que reduz o poder de decisão do gestor público e sem o apoio de profissionais do direito que entendam e apresentem propostas para soluções mais ágeis dos casos que requerem interpretação jurídica.

Podemos citar artigos da legislação vigente, no qual trabalham em parceria, administradores e engenheiros, caracterizando a complexidade de uma obra pública na intenção de enfatizar o quanto é árdua a tarefa de gerir tal empreendimento.

A Lei 8.666/93 – Contratos e Licitações, define as regras básicas na administração pública federal, estadual e municipal para aquisição de bens e serviços, inclusive de obras e serviços de engenharia. Publicada em 21 de junho de 1993, veio com o propósito de possibilitar a igualdade para todos que queiram prestar ou fornecer bens e serviços à administração pública, regulamentando as compras públicas, em especial a contratação de obras diminuindo tentativas de corrupção ou procedimentos que possam beneficiar interesses alheios.

A partir da publicação da lei, toda obra pública deve ser pautada na tão conhecida e mal falada Lei 8.666/93, que define regras limitadoras do processo de decisão por parte do gestor público e requer um bom planejamento prévio de qualquer ação para aquisição no setor, inclusive as obras e serviços de engenharia. Com isso, algumas decisões que merecem ser imediatas, tornam-se burocráticas e morosas, deixando a gestão, em alguns casos, limitados do poder de decisão e dependentes de setores jurídicos que muitas vezes se apresentam despreparados e sem o conhecimento mínimo necessário das questões técnicas, o que dificulta o entendimento na emissão de pareceres que venham auxiliar e respaldar a decisões no tempo desejado.

A proposta do advindo da lei é nobre, entretanto o seu entendimento merece um alinhamento com a área técnica da engenharia que demanda a sua aplicação. Os processos burocráticos não podem exceder sobre o interesse público, e muitas vezes coloca os gestores em situação de exposição pessoal quando opta por esse em não observância fiel da formalidade da lei.  

Citamos, como exemplo, autorização de um pedido de um engenheiro para o reforço de um elemento estrutural que foi dimensionado de forma equivocada, tendo como objetivo a segurança e agilidade na execução da obra, e os gestores o fazem, sem autorização do jurídico para tal. Situação que seria razoável pela necessidade e interesse público mas que, pelo olhar jurídico é inadmissível. Caso ocorra, o gestor público se expõem às sanções da lei e do entendimento dos órgãos de controle. 

Outro exemplo, a aquisição de um material construtivo especificado em projeto, essencial para continuidade dos trabalhos, entretanto, fora de linha pelo passar do tempo da construção, diante do projeto inicial. Seguindo os passos da lei é necessário realizar um novo processo de aquisição, depois um parecer jurídico, depois uma publicação no diário oficial, licitação... passos que inviabilizariam a continuidade de demais serviços, atrasos e perda de outros materiais por validade em função de tal processo.

Esse rigor da aplicação da lei imposto pelos departamentos jurídicos dos órgãos públicos e dos agentes de controle torna o gestor público refém de um “documento” e muitas vezes, não alcança o interesse público nas suas ações e levam à difamação, a administração e os trabalhos de engenharia.

O envolvimento da área jurídica em um processo para construção de uma obra pública dar-se desde o seu início até a sua conclusão. Daí a importância de um alinhamento entre a área técnica (engenheiros) com a área jurídica (advogados). Essa relação ficou mais necessária a partir de 2015, quando o foco da área pública passou a ser a formalidade. Executar, concluir uma obra não é tão importante, aos olhos dos órgãos de controle, quanto a forma e a burocracia processual.

Como atingir o objetivo de concluir uma obra pública dentro dos prazos desejados pelos interessados? Os percalços da execução de uma obra deixam de ser os problemas de engenharia, tornando-se as questões burocráticas jurídicas. Diante do exposto, fica claro que a realização de uma obra pública requer da área técnica, além do conhecimento técnico, muitas outras habilidades, talvez até comportamentais.

A consciência de fazer certo e fazer acontecer precede a formalização desde que não traga prejuízos para os processos e para a administração pública. Prender-se à burocracia contraria, em vários casos, o interesse maior do estado: o interesse público! O que é mais importante, terminar uma obra de um hospital ou paralisar a sua execução por falta de um documento exigido na lei? Aqui, a decisão cabe ao gestor público, mas mais uma vez ele se expõe em conjunto à engenharia, que independentemente da decisão tomada, será a construtora julgada ineficiente por não concluir a obra sob sua fiscalização, ou o gestor negligente por não observar a lei no seu aspecto formal. 

Como todo processo, seja ele privado ou público requer controle. E essa ação não é bem vista pelo ser humano, pois ninguém gosta de ser controlado. Controlar não seria o problema no setor público se os órgãos de controle tivessem uma visão preventiva, o que não ocorre. O que acontece na prática é uma ação voltada para um controle punitivo, pois agrega valor à mídia com sua repercussão. Punir um gestor público ou uma construtora, ou orientá-los dos procedimentos corretos a serem adotados? Basta ver as notícias que são produzidas nas mídias.

Temos diversas instâncias de controle. Nos órgãos públicos normalmente tem uma unidade Auditoria interna. Cada esfera governamental tem, também, uma Controladoria, se já não bastasse, um Tribunal de Contas e também o Ministério Público. Siglas no passado desconhecidas como AGU, CGU, TCE, MP, CGE hoje são holofotes da mídia e de conhecimento do povo brasileiro.

Entende-se que o controle por parte dos órgãos competentes deveria ser desde o início do processo até a sua conclusão, em parceria com a área técnica, afinal o objeto do resultado é para todos. Por fim, se todas as exigências forem preenchidas, o empreendimento é recebido provisoriamente e lavrado o Termo de Recebimento Provisório. Deste momento em diante, o prazo é de até 90 dias para corrigir possíveis anormalidades e a construtora contratada deve manter os serviços da obra em funcionamento. Após realizada nova vistoria pelos gestores e se tudo estiver dentro dos padrões definidos, é lavrado então, o Termo de Recebimento Definitivo. Depois da emissão desse documento, a contratada se torna responsável pela correção e segurança nos trabalhos de acordo com a legislação vigente.

Enfim, com um pouco de conhecimento sobre a atuação da administração pública com gestores e engenheiros, compreende-se o tamanho da responsabilidade e importância dos trabalhos realizados por eles, e o quanto se espera dessa equipe para lidar com os recursos públicos em termos de eficiência, ética e profissionalismo.

Obra pública da Fapemig – Foyer do teatro. Gestão e acompanhamento dos autores. Fonte: dos autores


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