Direito

04/09/2019 | domtotal.com

Medidas provisórias: alcances e limites

A MP não obedece ao rito próprio das outras espécies normativas, por se tratar de uma função atípica do Poder Executivo.

Para a sua transformação definitiva em lei, a medida provisória deve ser apreciada pelo Congresso Nacional no prazo de 60 dias, prorrogáveis por igual período.
Para a sua transformação definitiva em lei, a medida provisória deve ser apreciada pelo Congresso Nacional no prazo de 60 dias, prorrogáveis por igual período. (Geraldo Magela/Agência Senado)

Por Marcos Leonardo Rocha Filho*

A natureza jurídica da medida provisória (MP) é digna de controvérsia no meio jurídico e a sua utilização gera aplausos e repulsas na ordem política. Muitos autores de renome apontam para o seu caráter normativo, enquanto outros a reconhece como mero ato de governo. Criada para ser utilizada com cautela e com a moderação peculiar ao seu manejo, a MP impulsiona debates calorosos, conforme seja a real necessidade de sua opção legislativa. Adotando a tese majoritária, as medidas provisórias são instrumentos normativos, dotados com força de lei e de efeitos imediatos após a sua edição.

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A própria inserção das medidas provisórias na seara do processo legislativo, nos termos do artigo 59 da Constituição da República, é alvo de críticas contundentes, considerando o seu modus operandi, unipessoal e monocrático, sem a efetiva participação do Poder Legislativo, quem só atua após a edição do ato. Sendo certo que, para a sua transformação definitiva em lei, a medida provisória deve ser apreciada pelo Congresso Nacional no prazo de 60 dias, prorrogáveis por igual período.

A aplicabilidade do instituto da medida provisória também alcança as esferas estadual e municipal, desde que haja expressa previsão nas leis de regência do estado-membro e do município interessado, e seja obedecido o parâmetro constitucional. Para fins didáticos, a análise em questão diz respeito ao processo legislativo federal, levando-se em conta o princípio constitucional da simetria, o qual determina a reprodução obrigatória do modelo adotado pela União aos demais entes federativos, estados, Distrito Federal e municípios.

A dinâmica da distribuição das funções dos poderes estatais - Executivo, Legislativo e Judiciário - é de todo modo essencial a qualquer Estado Democrático de Direito, não sendo o Brasil uma exceção à regra. Alicerce do processo legislativo, o clássico princípio da separação de poderes de Montesquieu preleciona a existência de funções típicas e atípicas de cada um deles, sendo, pois, poderes harmônicos e independentes entre si e, cumulativamente, fiscais um do outro.

Embora esteja inserida no rol das normas jurídicas produzidas no âmbito do processo legislativo, a medida provisória (MP) não obedece ao rito próprio das outras espécies normativas, por se tratar de uma função atípica do Poder Executivo.

Justamente por prescrever preceitos e procedimentos norteadores de condutas, existe o controle de constitucionalidade das medidas provisórias como ocorre em qualquer outra modalidade normativa. Entretanto, para se permitir a intromissão na discricionariedade do ato legislativo monocrático, é necessária a constatação de evidente desvio de finalidade ou abuso de poder.

Diante da premissa da separação dos poderes e devido à excepcionalidade da adoção da MP, a Constituição Federal determinou a relevância e a urgência como pressupostos formais para a elaboração de tais atos, bem como estabeleceu as suas restrições de conteúdo, já que determinadas matérias não podem ser objeto deste instituto. O poder constituinte reformador, com o intuito de coibir o uso desmedido das MPs e eventuais abusos por parte do Executivo, instituiu a emenda constitucional 32 de 2001, acrescentando o parágrafo 1º ao artigo 62 da Constituição, estabelecendo, assim, as vedações e limites materiais às medidas provisórias.

A propósito, as matérias que não podem ser deliberadas mediante medidas provisórias são as seguintes: nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos, direito eleitoral; direito penal, direito processual penal, direito processual civil; organização do Judiciário e do Ministério Público, a carreira e as garantias dos seus membros; planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvada a abertura de crédito extraordinário para o atendimento das despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública; detenção ou sequestro de bens, de poupança popular ou qualquer outro ativo financeiro; matéria reservada à lei complementar; matéria já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de sanção ou veto do presidente da República.

No que diz respeito à matéria tributária, frisa-se que não há propriamente uma vedação material às MPs. Contudo, existe uma restrição à majoração ou instituição de tributos oriunda do princípio da anterioridade tributária, o qual, por sua vez, limita a cobrança devida ao "próximo exercício financeiro” da edição do ato normativo, ainda que ele não tenha sido convertido em lei.

Outros limites materiais à edição de medida provisória, porém de menor utilidade prática, estão espalhados ao longo do texto constitucional, como no artigo 25, parágrafo 2º, artigo 246 e no artigo 73 do ADCT. Limites implícitos também estão nos artigos 49, 51 e 52 da Constituição Federal, devido à vedação de regramento de matérias, via MP, cuja iniciativa tenha sido reservada a órgãos ou autoridades específicas, já que, nestes casos, a apresentação do projeto depende da anuência dos titulares da competência legislativa.

Assim sendo, há determinados assuntos, em razão de sua complexidade, importância social, reflexos operados na soberania e na segurança nacional, que demandam um debate mais amplo e democrático, em ambas as casas legislativas, Senado e Câmara dos Deputados. Este é o padrão legislativo estabelecido pela norma constitucional. Lembrando que, em regra, “todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente”, nos termos do parágrafo único do artigo 1º da Constituição.

Nisto tudo repousam os princípios constitucionais imanentes ao Estado Democrático de Direito brasileiro – a forma republicana, o sistema representativo e o regime democrático –, cujo respeito é de suma importância para a manutenção da estabilidade das relações institucionais em prol da proteção à confiança depositada legitimamente pelo povo ao governante, líder máximo da nação.

*Marcos Leonardo Rocha Filho é advogado, especialista em Direito Público e mestrando em Direito.

EMGE

*O DomTotal é mantido pela Escola de Engenharia de Minas Gerais (EMGE). Engenharia Civil conceito máximo no MEC.
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